新冠肺炎疫情的暴发加剧了国际发展挑战，发展中国家的主权债务风险管控和治理再次被提上议程。进入21世纪以来，金融全球化继续扩张，伴随南北力量结构的调整，发达经济体传统的对外债权规模明显收缩，新兴经济体对主权国家的贷款增长较快。但发达经济体仍掌握着主要债务货币发行权，仍拥有最强大的金融服务机构，其超常规货币政策驱使最贫困国家大举进入国际债券市场融资，使发达经济体的债权人地位和影响力以另一种形态延伸。当前的G20主权债务合作表明，新兴与传统债权国就最贫困国家主权债务处置开展协调具有建设性意义，但过分聚焦新兴经济体减债，淡化流动性救助及债务源头和私人部门治理，并以债务透明度取代发展政策有效性关切，存在明显的不均衡性。传统债权国应摒弃“零和博弈”思维，基于金融全球化合作和公平责任的要求，以联合国年可持续发展议程为指导，在G20框架下与新兴债权国合作，共同撬动私人部门合作，综合开展主权债务危机预防和控制治理。

金融全球化主权债务治理G20缓债倡议

叶玉，上海国际问题研究院副研究员（上海，邮编：）

新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）的暴发加剧了国际社会对发展中国家主权债务风险上升的担忧。但是，债务国到底是面临短期的流动性困难，还是陷入债务不可持续的局面，以及如何实施救助，在实践中往往难以判断。国际货币基金组织（IMF）和世界银行提出了一套关于低收入国家债务可持续性的分析框架，但在实际应用中却面临较大挑战。[1]不同债务国未来经济增长具有很大不确定性，其国家资产价值的评定亦十分复杂。这些国家债务是否可持续在很大程度上取决于债权国对其前景是否具有信心以及是否愿意继续提供融资，这具有很大的主观性，因而更像是一种艺术而非科学，具有非常强的政治性。[2]瑞·达利欧（RayDalio）指出，债务问题的解决有四个选项，即债务国削减开支、债权人提供债务减记及其他形式的债务重组、中央银行增加货币供给购买债务以及第三方提供救助，“美丽的去杠杆”实际上需要一个综合多方面的最佳平衡方案。[3]这意味着主权债务治理不仅需要债权、债务双方之间“做减法”，即实施债务减免或其他形式的债务重组，还需要上游债务货币发行国的宏观政策及其他市场主体的新资金供给密切配合，应放在金融全球化的视角下综合处理，真正帮助债务国走上可持续发展的道路。由于这需要债权国与债务国、主要货币发行国以及市场主体的多边和多方集体行动，因此面临着特殊的政治复杂性。

本文先对年国际金融危机以来金融全球化的进一步扩张及其调整、演变进行概述；以此为背景，第二部分阐述发展中国家特别是其中的最贫困国家（DISS国家）主权债务水平的上升及其债务结构与形式的变化，揭示当前主权债务合作的主要矛盾；第三部分聚焦二十国集团（G20）主权债务合作的进展和不均衡性；最后从金融全球化和主权债务综合治理的角度提出进一步推进相关合作的重点，并对进一步研究相关问题进行思考。

一、金融全球化的进一步扩张及其内部调整

相对于贸易全球化而言，金融全球化是指跨国资金流动带来全球性联系不断提升的概念。[4]20世纪70年代后，随着固定汇率制的瓦解，金融要素的自由化和全球化步伐迅速赶超贸易全球化，并使贸易全球化向新的纵深发展。年国际金融危机以来，国际贸易增长乏力，国际贸易额占全球国内生产总值（GDP）的比重由60%的历史高点持续下降，引发学界关于贸易保护主义“去全球化”的广泛讨论。[5]主要经济体为应对金融危机，集体实施超宽松货币政策，国际市场流动性充裕，新兴经济体和广大发展中国家进一步开放金融部门，推动金融全球化进一步发展。全球范围内海外金融资产占GDP的比重由年的30%持续增长至年的%。[6]

但是，在金融全球化总体保持扩张的背后，确实出现了结构性调整。20世纪90年代的金融全球化扩张主要源自发达经济体，但年的国际金融危机推动了全球金融监管的加强，特别是要求大型银行提高资本金比率，加之危机对发展中国家经济及其融资业务的营利能力造成冲击，这些机构的海外资产大幅收缩。欧洲大型银行的海外信贷收缩最为突出，—年，欧元区银行海外贷款及其他权益由15.9万亿美元降至8.6万亿美元，降幅约46%。[7]这是因为其他国家的银行主要通过增加股本满足新的监管要求，而欧洲银行主要通过收缩资产的方式使风险加权资本比率达标。鉴于其在全球金融体系中的地位，这一方式对全球跨境贷款产生了重要影响。发达经济体中仅有加拿大和日本的银行对外贷款在过去10年中保持了较大增长。

随着国际力量格局出现新的调整，新兴经济体在国际贸易中积累的资源转化成为国际金融力量。中国等新兴债权国金融机构未受到年国际金融危机的严重冲击，对其他发展中国家的贷款增速加快。—年，中国、巴西、俄罗斯及印度的对外金融联系度均明显提升，其中中国四大国有商业银行海外资产总规模升至约1万亿美元，占其总资产的加权平均比重由2%上升至9%。[8]欧、美银行的国际收缩，亦进一步激励了新兴经济体的政策性与开发性金融机构的跨国发展，成为发展中国家中长期基础设施建设中最重要的融资来源。根据波士顿大学全球发展政策中心（GlobalDevelopmentPolicyCenterofBostonUniversity）的数据，按签约额计算，中国国家开发银行和中国进出口银行—年共为外国政府（含地方政府及国有机构）提供了约亿美元的发展融资。[9]

金融全球化的“南升北降”主要体现在银行跨国贷款业务上。发达经济体出台的量化宽松货币政策大大刺激了债券和投资组合类的国际资金流动，创造了“第二阶段的全球流动性”，很大程度上抵消了跨境贷款的收缩。[10]而在这方面，发达经济体的机构投资者依然处于领先地位。换言之，传统债权国作为国际债务货币的发行国，其地位并未下降，而是以债券市场进一步扩张的形式获得提升。新兴经济体亦主要以美元对外贷款，因此常常受制于发达经济体的宏观政策。从金融全球化的演变视角来理解和解决当下发展中国家特别是其中最贫困国家的主权债务问题具有十分重要的意义。

二、发展中国家主权债务的上升及其结构性变化：

以最贫困国家为焦点

年国际金融危机以来，发达经济体驱动的金融全球化使发展中国家更容易进入国际市场进行融资。但是由于全球经济增长总体乏力，与此轮金融全球化扩张相伴的是世界经济的债务化趋势。发展中国家主权外债规模不断上升，引发关于爆发新一轮主权债务危机的担忧。卡门·莱茵哈特（CarmenM.Reinhart）等撰文指出，美国等主要经济体自年开始逐步退出其金融危机救助政策，导致大宗商品价格和国际资本流动呈现“双下降”（doublebust）趋势，与过去两百年中反复出现的主权债务违约风潮情形相似，这可能孕育新一轮主权债务违约的风险。[11]年初世界银行发布报告，对全球发生自二战结束以来“第四波债务危机”的可能性提出警示。[12]

（一）主权债务脆弱性的体现

—年，发展中国家整体外债存量由5万亿美元升至8万亿美元，其中公共及公共担保长期外债（longtermpublicandpubliclyguaranteedexternaldebt，以下简称“主权外债”）由1.7万亿美元升至3.1万亿美元，占国民总收入（GNI）的比率由约7.5%升至约10%。[13]这一总体水平按现有IMF和世界银行的债务可持续性标准来看并不算严重，但是，发展中国家内部差异较大，并往不利方向发展，其中1/3的国家的主权外债占国民总收入的比重超过60%，9%的国家则超过%，均较年有明显恶化。IMF和世界银行聚焦最贫困国家的债务脆弱性，认为这些国家自年国际金融危机以来，实际利率与增长率之间的差距扩大，与发达经济体差距缩小的趋势相反。[14]这表明发达经济体受益于量化宽松货币政策而得以在扩大债务的同时减轻偿债成本，最贫困国家即便在疫情暴发前债务水平趋稳，亦因为经济增长乏力而面临实际偿债成本上升的局面，其公共债务融资促进增长的效率有待提升。由此可见，债务脆弱性从根本上体现了国际发展动力的不足和落实联合国年可持续发展议程（以下简称“年议程”）的挑战。

年初，疫情全球暴发带来全球性经济联系凝滞和供应链中断，对严重依赖传统劳动密集型产业、接触式服务业和大宗商品出口的发展中国家就业和财政收入带来严重冲击，使其债务压力进一步加大。同时，这些国家又遭遇严重的资本外逃，面临疫情和经济的双重打击。截至年1月底，具备相关数据、得以接受IMF和世界银行定期债务可持续性分析监测的69个国际开发协会（IDA）国家[15]（也是下文聚焦的G20主权债务合作的主要对象国）中，被评定为已经或有陷入债务压力高风险（DebtDistress）的国家升至35个，[16]这与全球流动性大幅扩张的背景形成鲜明对照。

（二）主权债务来源结构与形式的变化

更具政治影响的是，受金融全球化力量调整的影响，发展中国家主权外债在规模上升的同时，其来源结构发生了明显变化。

第一，传统与新兴债权国的地位此消彼长，尤其是中国份额的上升成为

转载请注明:http://www.qianxuesenwl.com/gmljt/22828.html